Відносини США — Мексика

Чверть території сучасних США, включно з економічними гігантами Техасом і Каліфорнією, належала Мексиці до укладення в 1848 р. договору Гвадалупе-Ідальго. Невдовзі після «покупки Гадсдена» (1853) сформувався сучасний кордон, повний контроль над яким вкрай важко встановити через його протяжність у майже 2000 миль. Частина його проходить по річці Ріо Гранде, яка висихає і тому не є великою перешкодою. Після підписання двосторонньої угоди між США і Китаєм в 1880 про заборону двосторонньої торгівлею опіумом китайські іммігранти в Сіналоа (Мексика) поклали початок традиції масштабної транскордонної наркоторгівлі. Сіналоа продовжує бути кримінальним центром до наших днів. Політика заборони алкоголю у США в 1920-х призвела до контрабанди алкоголю з Мексики та розростання організованої злочинності, особливо в таких прикордонних містах як Сьюдад-Хуарес.

Нобелівський лауреат з літератури Маріо Варгас Льоса у 1990 році назвав Мексику «бездоганною диктатурою»[1]. Він мав на увазі домінування в країні лівоцентристської Інституційно-Революційної партії (ІРП) протягом більшої частини ХХ ст. Партію було засновано після так званої Мексиканської революції у 1929 році. Забезпечене однопартійністю стабільне становище в Мексиці під час Холодної війни було в інтересах США і вони заплющували очі на контроверсійні аспекти правління ІРП. Під час Холодної війни Мексика під домінуванням Інституційно-Революційної партії намагалася дистанціюватися від США з огляду на неоднозначність їх політики в Латинській Америці. Побоювання, що будь-які відносини зі Сполученими Штатами неодмінно будуть нерівними, залишалось в свідомості політичного класу Мексики і ставало вагомою перешкодою до співпраці двох країн. Посол США в Мексиці у 1998—2002 роках Джеффрі Давідоу охарактеризував відносини двох країн як відносини «ведмедя і дикобраза» — так він назвав книгу про свій досвід роботи у Мексиці. Значення цієї метафори — грубість і прямолінійність американців і чутливість та гостра негативна реакція мексиканців[2].

Після умовного посилення плюралізму з другої половини 1980-х ІРП утримувала більшість у парламенті до 1997-го, а президентський пост аж до обрання на цю посаду Вінсенте Фокса, кандидата від Партії національної дії у 2000. Дев'яності роки в Мексиці були часом поступового переходу від однопартійної системи. Роль США у мирному переході до влади до опозиції у кінці ХХ ст. була обмеженою. Сполучені Штати активно забезпечували участь на виборах міжнародних спостерігачів, попри небажання президента Салінаса. Загалом же офіційна риторика США полягала в тому, що народ Мексики має сам змінити свою владу.

Довгий час зв'язком між двома країнами була Двостороння комісія (Binational Commission). Її попередник — Консультативний механізм, започаткований у 1977 р. президентами Картером і Лопесом Портільйо. Двостороння комісія створена у 1981 р. як майданчик для консультацій, які проходять час від часу. З тих пір вона «існувала багато років у тій чи іншій формі» (посол США Джон Негропонте). Результатом її діяльності є звіти і рекомендації для вироблення політики США. Таким чином, співпраця двох країн не дійшла до створення спільних інтеграційних інституцій, а залишалась на рівні консультацій.

«Проблема з політикою США щодо Латинської Америки в цілому, і в тому числі Мексики, полягає в ігноруванні і відсутності уваги до цих відносин, крім випадків коли нам потрібно щось — тоді ми поводимося як зверхній партнер, на відміну від справжнього партнерства» (Джеймс Джонс, посол США у Мексиці 1993—1997)[3].

Президентський термін у США 4 роки, а у Мексиці 6, тому виборчі цикли двох країн можуть перетинатися раз на 12 років. 1 грудня 2000 року президентом Мексики став Вінсенте Фокс. 20 січня 2001 року Президентом США став Джордж Вокер Буш. Обидва з них мали досвід губернаторів прикордонних штатів по обидва боки кордону США-Мексика. Буш був колишнім губернатором штату Техас, пов'язаного з Мексикою історичними, економічними і культурними зв'язками. Вона була «єдиною країною, з якою йому було комфортно мати справу» (Д. Давідоу). Початок нових адміністрацій в обох країнах відкривав нові потенційні можливості для співпраці.

За оцінками експертів, між груднем 2006 і серпнем 2015 року 151 233 людини загинуло внаслідок пов'язаного з нарковійною насильства. Мексика як країна займає 140 місце в глобальному індексі миру (2016), а окремі її міста (Сьюдад Хуарес, Тіхуана, Акапулько) мають один із найбільших на планеті рівнів вбивств[4]. Безпекова співпраця займає диспропорційно велику частку уваги у двосторонніх відносинах США і Мексики. Це офіційно визнавав президент США Барак Обама: «Ми провели стільки часу за вирішенням питань безпеки між Сполученими Штатами і Мексикою, що я інколи думаю ми забуваємо, що це величезний торговий партнер, на якого припадає значна кількість комерції і велика кількість робочих місць по обидва боки кордону»[5]. Зміщення тематики двосторонніх переговорів до боротьби з організованою злочинністю в Мексиці затьмарює можливі мирні галузі співпраці.

Передумови економічних відносин США і Мексики мають асиметричний характер. ВВП Сполучених Штатів більший за такий самий показник Мексики у 18 разів. Нерівними є частки кожної країни в двосторонній торгівлі з іншою. Частка Мексики в експорті США становить 13 %. Частка США в експорті Мексики сягала 80 % станом на 2015 рік. З посиленням інтеграції посилилась залежність економічних циклів підйомів і спадів ділової активності в Мексиці від економіки США. На економічну ситуацію в Мексиці впливає сам фактор невизначеності щодо неї перспектив політики Сполучених Штатів і особисто заяви Дональда Трампа.

З 1988 року уже існувала зона вільної торгівлі між США і Канадою (CUSFTA). Він протягом другої половини 80-х рр. XX ст. Мексика проходила економічну трансформацію в бік лібералізації економіки («Вашингтонський консенсус»), і мексиканський уряд запропонував почати тристоронні переговори щодо участі своєї країни в торговому об'єднанні. В період переговорів щодо NAFTA мексиканський президент Карлос Салінас де Гортарі висловив сподівання, що участь в Північноамериканській зоні вільної торгівлі дозволить мексиканцям знайти більше економічних можливостей у своїй країні: «більше робочих місць означає вищі заробітні плати в Мексиці, і це в свою чергу означатиме менше мігрантів в Сполучені Штати і Канаду. Ми хочемо експортувати товари, а не людей». Сподівання, що NAFTA дозволить мексиканським робітникам знайти достойні умови в своїй країні і це зменшить тиск на імміграцію в США, були характерними для американської сторони переговорів також.

Зближення двох країн після початку існування NAFTA привели до початку публічного обговорення перспектив ширшої інтеграції. Найбільше це цікавило мексиканську сторону. Промови Вінсенте Фокса в 2000 році познайомили мексиканців з баченням північноамериканського спільного ринку з вільним рухом людей, товарів, капіталу і ідей, а не тільки товарів. Зусиллям президента Мексики сприяла зміна ставлення до міграції самих мексиканців у 90-ті роки ХХ ст., коли міграція почала сприйматись як позитивне явище для Мексики. З цим пов'язані спроби мексиканської сторони вплинути на політику США. Одною з цих спроб стала спроба вплинути на імміграційну реформу на початку президентського терміну Джорджа Буша.

Штатами, які пов'язані з економікою Мексики найбільше, є Каліфорнія, Аризона, Нью-Мексико і Техас, при цьому 85 % торгівлі відбувається вантажівками або залізничним транспортом.

У період 2000—2016 найбільшим торговим партнером для Сполучених Штатів була Канада. Частка Мексики у зовнішній торгівлі США дозволяла їй поперемінно з Китаєм займати 2-3 місце серед найбільших торгових партнерів. Експорт США в Мексику більший, ніж експорт у всі країні BRICS разом узяті. Економіки двох країн об'єднані не тільки торгівлею готовими товарами, а і спільними виробничими ланцюгами. Це означає, що в процесі виробництва товари часто долають кордон кілька разів і залежать від вчасності поставки деталей. Створюючи позитивний ефект для бізнесу, така організація виробництва робить виклик для урядів обох країн, які повинні влаштувати ефективну і швидку роботу прикордонних служб.

5-6 вересня 2001 відбувся президентський візит Вінсенте Фокса до США. Перше в історії спільне засідання урядів двох країн, під час якого президент Буш заявив, що відносини з жодною країною є для США такими важливими як відносини з Мексикою. На цій зустрічі було підтверджено багатообіцяючі плани обох сторін. Було оголошено про створення «Партнерства заради процвітання» (Partnership for Prosperity) — ініціативи на тему інвестицій в Мексику через приватно-публічне партнерство. Партнерство мало досить обмежений характер, адже не передбачало конкретних фінансових зобов'язань з боку уряду США. Парадигма спільної відповідальності двох країн.

Обмеженість співпраці в рамках Партнерства заради процвітання привело до перезавантаження відносин у вигляді створення нового органу. Засноване 23 березня 2005 р. Партнерство з безпеки і процвітання (Security and Prosperity Partnership of North America, далі SPP) це тристороння ініціатива урядів США, Мексики і Канади. Метою ініціативи є поглиблення співпраці і гармонізація регуляторних механізмів у 5 галузях, для того щоб подолати «тиранію малих відмінностей в правилах (regulations)». Не є ні договором, ні міжнародною організацією, співпраця відбувається у форматі робочих груп. Офіційні джерела називають її саме ініціативою, і вона ні до чого не зобов'язує. Нестача інституційних механізмів і можливості для участі громадянського суспільства привела до того, що між самітами SPP відбувалося мало. Уже в 2009 р. SPP було зведено до проведення самітів північноамериканських лідерів.

Ключовим фактором у двосторонніх економічних відносинах Сполучених Штатів Америки і Мексики є існування Північноамериканської зони вільної торгівлі (North American Free Trade Agreement, далі NAFTA), яка набула сили 1 січня 1994 року. З часу впровадження NAFTA протягом досліджуваного періоду взаємна торгівля збільшилась у 6 разів і сягає бл. 500 млрд дол. на рік. Участь у NAFTA є дуже дискусійним питанням у США, які не були ініціаторами з самого початку. NAFTA не стосувалась ринку робочої сили, його лібералізації.

Договір скасовував більшість тарифних бар'єрів між трьома країнами-підписантами: Канадою, США і Мексикою. За умовами NAFTA, для ряду товарів вводився період звикання (adjustment period); деякі його положення вводились в дію до січня 2008. В сфері зони вільної торгівлі стали захист інтелектуальної власності, механізми розв'язання диспутів та охорона довкілля. В домовленостях NAFTA новим було визнання взаємозалежності торгівлі з захистом довкілля. В зв'язку з цим був заснований одночасно з NAFTA Північноамериканський банк розвитку (North American Development Bank, далі NADB) та Комісія зі співпраці щодо довкілля на кордоні (Border Environment Cooperation Commission, далі BECC).

Імміграційна реформа в досліджуваний період була складним питанням для політики в Сполучених Штатах Америки. Мексиканське походження мали 71 % депортованих нелегальних мігрантів зі США в період 2000—2015 (за даними DHS, див. додаток А). Тому зміни в цій сфері є предметом інтересу мексиканського уряду, який намагається лобіювати імміграційну реформу, яка була б якомога лояльнішою для мігрантів. Обіцянки імміграційної реформи роздавались активно на міжнародних переговорах урядом США, незважаючи на їх дуже дискусійний характер як предмет внутрішньої політики.

З 1986 р. американська імміграційна політика побудована у парадигмі контролю, в якій імміграція розцінюється як небажана. Іммігранти конкурують з місцевими за робочі місця. Термін «депортація» більше не вживається офіційно з 1996 року. Наразі цю реальність в офіційних джерелах Вашингтона відображають два терміни, removal і return, які ми залишимо без перекладу через відсутність усталеної термінології. Removal є більш болісним, відбувається з рішенням суду і інколи приводить до розриву батьків з народженими в США дітьми. Return означає людей, яких зловили на спробі незаконного перетину кордону і повертають назад; на відміну від першого варіанту, вони можуть податися на в'їзд легально. Показник removal ближчий до звичайного розуміння депортації в публічній дискусії. Він в більшій мірі відображає пріоритети політики, натомість показник return коливається в залежності від кількості людей, які спробували нелегально проникнути в США. Двозначність статистики використовується зацікавленими сторонами в своїх інтересах. Така різниця критично важлива для порівняння результатів політики президента Буша і Обами. Кількість депортацій збільшувалась за часів Буша до 400 тис. на рік. Динаміка мексиканської імміграції пов'язана зі станом американської економіки. Згідно з дослідженнями центру П'ю, кількість жителів США, народжених в Мексиці (включно з нелегалами) збільшувалась до початку світової рецесії і досягла піку в 11.5 мільйонів у 2009 р. В аналізі причин цього виділяють демографічний перехід у Мексиці: народжуваність в 1970—2005 знизилась до 2.2 дітей на жінку.

Мексика була першим закордонним візитом Буша в лютому 2001 р. За 9 місяців відбулося 5 зустрічей новообраних президентів. Буш прихильно ставився до мексиканської (легальної) імміграції у форматі гостьових робітників: «імміграція — це не проблема, яка чекає на вирішення, а ознака успішної нації». Для двосторонніх відносин вимальовувалися хороші перспективи. Особливо великі надії покладала адміністрація президента Фокса, зокрема в тому, щоб досягти великого договору щодо легалізації мексиканських іммігрантів у США. За свідченням посла США Джеффрі Давідоу, існувала реальна політична можливість домовитися про green cards для 500 тис. мексиканських іммігрантів; вона була втрачена через впертість мексиканського міністра закордонних справ Хорхе Кастаньєди, який був згоден тільки на «повну програму» (the whole enchilada). Просування цього питання Мексикою було ускладнено внутрішньополітичними міркуваннями адміністрації президента Буша. Після терактів 11 вересня імміграційна реформа стала розглядатися в контексті безпеки і шанси досягти домовленості зменшились.

Дві країни започаткували робочу групу на найвищому рівні щодо міграції у лютому 2001 (U.S.–Mexico High Level Working Group on Migration). Вона мала розробити нову візову програму для тимчасових робітників, стратегію легалізації і утримання кордону.

Чисельність нелегалів свідчить про нездатність забезпечити виконання діючого міграційного законодавства. Такий статус речей офіційно визнавав Барак Обама. Щонайменше з 1990-х ставлення американської громадської думки до міграції (легальний або нелегальний характер не уточнювався при опитуванні) було пов'язане з економічною ситуацією в країні. Слабший стан економіки означає менш поблажливе ставлення до мігрантів, і навпаки. При цьому більшість американців, як нація іммігрантів, ставляться до міграції позитивно. При цьому більшість хоче її зменшити. Ставлення до нелегалів у американців набагато менш поблажливе. Імміграційне законодавство і його виконання у США фактично створюють роздвоєний ринок праці, один легальний, а інший з порушеннями прав робітників і важких умов роботи, відсутністю права на легальні об'єднання. У доповіді корпорації RAND зазначено три основні варіанти імміграційної політики: програми гостьових працівників, зароблена легалізація, легалізація. Варіант амністії для нелегальних іммігрантів, які відповідають певним умовам, мав великий шанс пройти у Конгресі до терактів 11 вересня, але втратив популярність в подальшій дискусії.

У State of the Union 7 січня 2004 — президент Буш повернувся до однієї з ранніх тем свого президентства, запропонувавши програму тимчасових робітників. Пропозиція Буша «поєднувати бажаючих працедавців з бажаючими робітниками, якщо немає американця, який міг би зайняти робоче місце», забезпечуючи перетікання міграції в легальне русло. Адміністрація Джорджа В. Буша схилялася до легалізації більшості іммігрантів, які уже в країні, разом із прийняттям легальних тимчасових робітників. Таке влаштування подобалось Мексиці. Імміграційна ініціатива Буша була предметом слухань в Сенаті.

За оцінками економістів, короткотерміновий вплив імміграції на ВВП США в межах 0,1 % в більшу або меншу сторону. Вплив імміграції менш значний ніж масштаб політичної дискусії щодо цього питання.

Зусилля США на кордоні збільшують ризики для нелегалів, які хочуть повернутися назад до Мексики і примушують залишатися в країні, руйнуючи традицію так званої циркулярної міграції. Отже, зняття обмежень вільного руху товарів, послуг, капіталу не відбувалося разом з лібералізацією переміщення людей. Відбувалося з посиленням обмеження руху робочої сили.

NAFTA є зоною вільної торгівлі, а не митним союзом чи єдиним ринком. Можливості поглиблення співпраці обговорюються в аналітичних колах, але не є темою офіційних переговорів. Цитуючи доповідь корпорації RAND, «існування двосторонньої організації може виглядати скоріше як футуристичний ідеал для американсько-мексиканських відносин». Предметом дискусії подальша інтеграція під умовною назвою NAFTA Plus, доповідь Council on Foreign Relations. Євангелістом ідеї глибшої північноамериканської інтеграціє був дипломат і дослідник Роберт Пастор.

Під час місії посла Ерла Ентоні Вейна було започатковано ряд двосторонніх ініціатив, таких як Економічний діалог на найвищому рівні, Двосторонній форум вищої освіти, інновацій та досліджень США–Мексика, Двосторонній безпековий форум. У 2014 р. Державний департамент назвав посольство до Мексики під його керівництвом «зразковим» (Embassy to Watch).

Законодавчі зміни, проведені в 2004, дозволили NADB брати участь в проектах на 300 миль з мексиканського і 100 миль з американського кордону. Станом на 2006 рік, NADB був єдиним спільним органом, який займається розвитком. Після зустрічі HLED у січні 2015 р. уряди домовились передати 3 млрд дол. Північноамериканському банку розвитку (NADB) протягом 5 років. Ця ініціатива в процесі затвердження законодавчими органами сторін.

Пріоритет другої адміністрації Буша шукати джерела енергії у власній півкулі, щоб позбавитись від енергетичної залежності від нестабільних регіонів. В енергетичній сфері було підписано і (після тривалої затримки) затверджено Конгресом Transboundary Hydrocarbons Agreement 2012. Сполучені Штати не бачать для себе можливості впливати активно на процес енергетичних реформ в Мексиці. Можливостям для США, які відкривають мексиканські реформи енергетичної галузі, було присвячено два обговорення Підкомітету Західної півкулі Комітету закордонних справ Конгресу у 2013 і 2015 рр.

Співпраця в освітній галузі почала набувати очевидних форм тільки після започаткування HLED. За програмою президента Барака Обами «100 000 сильних в Америках» повинна бути збільшена кількість освітніх обмінів з латиноамериканськими країнами; аналогічна програма щодо мексиканських студентів у США є у президента Мексики. Двосторонні відносини стали більш прагматичними і толерантними.