Закон України «Про очищення влади»

Закон визначає поняття «очищення влади» та «люстрація» як встановлену цим законом або рішенням суду заборону окремим фізичним особам обіймати певні посади в органах державної влади та органах місцевого самоврядування.[4]

Згідно з першою статтею закону, очищення влади здійснюється з метою недопущення до участі в управлінні державними справами осіб, які своїми рішеннями, діями чи бездіяльністю здійснювали заходи (та/чи сприяли їх здійсненню), спрямовані на:[4]

• узурпацію влади Президентом України Віктором Януковичем,
• підрив основ національної безпеки і оборони України
• або протиправне порушення прав і свобод людини.

Закон вводить заборону на зайняття певних посад протягом 10 років особами, які в період з 25 лютого 2010 року за 22 лютого 2014 терміном понад 1 рік займали певні державні посади. Аналогічна заборона діятиме щодо осіб, які займали зазначені у законі посади менше 1 року, але включаючи період з 21 листопада 2013 по 22 лютого 2014 року, і не звільнених за власним бажанням.

Крім цього, люстрації підлягають особи, що займали посади в Комуністичній партії СРСР або однієї із союзних республік, починаючи від секретаря районного комітету і вище, в комсомольських організаціях, працювали в органах КДБ.

Додатково люстрації підлягають раніше засуджені чиновники і співробітники правоохоронних органів, які співпрацювали з іноземними спецслужбами, закликали до порушення територіальної цілісності України або допустили порушення прав і свобод людини, що були визнані Європейським судом з прав людини.

Крім цього, люстрації підлягають чиновники, які подаватимуть недостовірну інформацію про майно в деклараціях про доходи, або вартість майна яких буде не відповідати рівню законних доходів за період перебування на посаді.[24]

14 серпня 2014 року Головне науково-експертне управління (ГНЕУ) опублікувало негативний висновок щодо законопроекту № 4359а, яким радило повернути проект закону на доопрацювання. У висновку зазначалося, що у запропонованій редакції законопроект не дозволить досягнути необхідного очищення влади, оскільки:[8]

1) замість посилення чи запровадження ефективних механізмів вилучення із влади осіб, що її дискредитували, законопроект пропонує дублювання вже передбачених законодавством перевірок, які на практиці продемонстрували свою неефективність;
2) у проекті не запропоновано зрозумілого та цілісного механізму очищення влади, а значна частина приписів проекту має не завершений та суперечливий характер.

Також у висновку йдеться, що законопроект суперечить рекомендаціям Парламентської асамблеї Ради Європи (ПАРЄ) з приводу критеріїв застосування люстраційних обмежень, а саме Резолюції ПАРЄ № 1096 (1996)[25] та пов'язаному документу № 7568 від 3 червня 1996 року під назвою «Заходи задля усунення спадщини колишніх комуністичних тоталітарних систем»[26]. Зокрема за рекомендаціями ПАРЄ, задля уникнення порушення прав людини у люстраційному законодавстві, «ніхто не повинен піддаватись люстрації виключно за членство в будь-якій організації або діяльність на користь будь-якої організації, які були правомірними на час існування такої організації або вчинення такої діяльності (…) або за особисті погляди та переконання», і що «провина, будучи індивідуальною, а не колективною, мусить бути доведена в індивідуальному порядку».[26] Натомість у статті 4 законопроекту було вміщено перелік осіб, які апріорі не проходять люстраційної перевірки. Всупереч рекомендаціям, закон виходить з презумпції вини осіб, які співпрацювали з Комуністичною партією СРСР, колишнім КДБ СРСР (не беручи до уваги ні вік останніх, ні обсяг і характер відповідної співпраці, ні її тривалість) та запроваджує колективну відповідальність вказаних осіб за діяльність цих органів у цілому.[8]

Експерти управління також зазначили, що організація проведення перевірки у законопроекті покладається на керівника відповідного органу державної влади, де працює суб'єкт перевірки (стаття 5, пункт 4 закону[4]). На їх думку, в такому випадку «очищення влади» здійснює сама влада за мінімальної участі суспільства, а обраний підхід містить ризики створення нових корупційних схем.[8]

У висновку також йдеться, що актуальність заходів щодо співпраці з органами комуністичного режиму 23 роки після здобуття Україною Незалежності може бути дискусійною. Як приклад наведено рішення Європейського суду з прав людини 2004 року на користь позивачів проти Литви, у якому відзначався пізній час набуття чинності литовським люстраційним законом у 1999 році.[8]

Нарешті, у висновку ГНЕУ відзначено неналежний техніко-юридичний рівень викладення нормативного матеріалу та наявність очевидних помилок, що ускладнювало розуміння і аналіз приписів.[8]

30 вересня 2014 року Генеральний прокурор Віталій Ярема розкритикував прийнятий Верховною Радою закон про люстрацію оскільки, на його думку, закон суперечить Конституції України і не відповідає вимогам міжнародного законодавства.[27] Він також зазначив, що під дію закону підпадає понад мільйон громадян, і що в разі набрання чинності законом він породить велику кількість звернень до судів, зокрема до Європейського суду з прав людини.[28]

30 вересня 2014 стало відомо, що Моніторинговий комітет ПАРЄ прийняв рішення направити текст закону України «Про очищення влади» для аналізу та висновків у Венеційську комісію через побоювання, що він призведе до порушень прав людини. За словами колишнього члена Венеційської комісії Марини Ставнійчук, такий механізм використовується у виключних випадках і він вказує, що у європейських структур є велика стурбованість змістом закону.[29] Висновки комісії про закон можуть з'явитися не раніше 12-13 грудня.[24]

Директор Харківської правозахисної групи Євген Захаров виступив з різкою критикою прийняття закону:

Зґвалтований парламент ухвалив 16 вересня з третьої спроби закон про люстрацію, що сприймається як велика перемога демократії, а насправді є її великою поразкою.

Він апелював до Президента України накласти вето на закон, оскільки, на його думку, закон було прийнято з порушенням процедури, текст закону до другого читання «не бачили», а з'явився остаточний текст лише 26 вересня. На його думку, закон також суперечить принципам проведення люстрації затвердженим Парламентською асамблеєю Ради Європи через занадто широке коло люстрованих осіб та відсутність незалежного органу для проведення люстрації. Необґрунтовано широке коло осіб (понад 500 тисяч), що підпадає під люстрацію та може бути одночасно звільнене, за умов браку кадрів може призвести до вибіркового переслідування, що неприпустимо. Захаров також зазначив, що закон порушує міжнародні норми права на приватність при проведенні люстрації.[30]

Уповноважений Верховної Ради України з прав людини Валерія Лутковська вважає, що норми закону потенційно несуть загрозу порушення прав людини. За її словами, вона підтримує люстрацію, але тільки за чітко визначеними критеріями і без колективної відповідальності.[24]

Водночас, згідно із опитуванням громадської думки центру «Соціальний моніторинг», більшість громадян України виступають за презумпцію невинності під час процедури люстрації: 64,3% респондентів виступають за люстрацію тільки тих чиновників, чия провина буде доведена, у той час як 22,6% опитаних вважають, що люструвати необхідно всіх чиновників, незалежно від наявності доказів їхньої провини.[24]

У листопаді 2014 року фінансист та філантроп Джордж Сорос також розкритикував закон «Про очищення влади». За його словами:[31][32]

Я сказав Президенту Петру Порошенку, і він погодився зі мною в тому, що люстрація є не повною та не повністю правильною. Я вважаю, що нова законна Рада повинна виправити законодавчі помилки минулої Ради. Питання люстрації не обдумали як слід, і тепер все треба виправити. Для цього треба діяти в рамках нинішньої Конституції, яку також треба буде переглядати.

Джордж Сорос також зауважив про недопустимість презумпції провини під час люстрації і необхідність одночасної побудови нової системи (зокрема судової системи і державних служб) замість старої, яка руйнується законом про люстрацію.[31]

Президент «Енергоатому» Юрій Недашковський назвав Закон «карикатурним» і «прийнятим тими, хто в своїй більшості сам потребує люстраційного очищення»[33].

Богдан Вітвіцький (колишній федеральний прокурор і помічник генерального прокурора США, українець за походженням) зазначає, що Закон не відповідає багатьом стандартам Ради Європи. На його думу, «Поганий закон про люстрацію — це гірше, ніж його відсутність»[34].

Сам механізм люстрації — «керівник люструє підлеглого» — є корупціогенним… Звільнення в органах влади показали, що під люстрацію попадають цапи-відбувайли… Метою цього закону була потреба відволікти [увагу суспільства] від покарання представників злочинного режиму Януковича. Насправді, не потрібно люструвати всіх чиновників скопом лише за те, що вони працювали на держслужбі за часів Януковича. Вони там працювали й за Ющенка, і за Кучми… Закон «Про очищення влади» мав на меті «люструвати» так, щоб не люструвати ключових гравців системи, лише позбутись нелояльних… Слід притягати злочинців до відповідальності, не прикриваючись люстрацією.

— Ганна Маляр, кандидат юридичних наук,

Заступник глави Адміністрації Президента Порошенка, «відповідальний за судову реформу» Олексій Філатов, фактично, приєднався до критики Закону, зазначивши, що він не узгоджується з Конституцією[35].

Венеційська комісія на запит ПАРЄ провела розгляд Закону з точки зору його відповідності стандартам європейського права.

Президент Венеційської комісії Джанні Букіккіо повідомив, що ВК вважає Закон «вельми поганим» і не повністю відповідним українській Конституції, а також європейським стандартам в цій сфері.

Зокрема, Комісія невдоволена люстрацією суддів. Комісія не сприймає того, що в Україні ухвалено два закони, які стосуються люстрації суддів («Про очищення влади» та «Про відновлення довіри до судової влади в Україні»). Рекомендується об'єднати ці два документи.

ВК наголошує, що виконавча влада не може втручатися в роботу судової гілки, а тому люстраційний комітет повинен бути відокремленим від Міністерства юстиції[36].

Висновки Венеційської комісії зводяться до того, що Закон містить кілька серйозних недоліків і вимагає перегляду принаймні такого:

1. Люстрація повинна застосуватися тільки до тих посад, які дійсно можуть становити значну загрозу для прав людини та демократії; перелік посад, які підлягають люстрації, має бути переглянутий.
2. Вина має бути доведена в кожному окремому випадку, і не може презюмуватися лише на підставі приналежності до категорії державних посад; критерії люстрації повинні бути переглянуті;
3. Відповідальність за проведення процесу люстрації необхідно забрати від Міністерства юстиції та передати спеціально створеному незалежному органу, з активною участю громадянського суспільства.
4. Процедура люстрації повинна проходити з гарантуванням справедливого судового розгляду (право на адвоката, рівності сторін, право бути заслуханим особисто); адміністративне рішення про люстрацію повинно бути призупинено до винесення остаточного судового рішення.
5. Люстрація суддів повинна регулюватись тільки одним законодавчим актом, який не дублює інший, з чітким дотриманням конституційних положень, що гарантують їх незалежність, і тільки Вища рада юстиції має нести відповідальність за будь-яке звільнення судді.
6. Інформація про осіб, що підпадають під люстраційні заходи, може бути оприлюднена тільки після винесення судом остаточного рішення[37].

Президент ВК Дж. Букіккіо прямо назвав Закон «поганим» і порадив Президенту П. Порошенку зупинити його застосування[38]. Пізніше він наголосив на важливості індивідуальної відповідальності: «Слід бути впевненим, що персона несе індивідуальну відповідальність, а не просто відповідає за те, що була частиною системи»[39][40].

Захисники закону, такі як Міністр юстиції України Павло Петренко, вважають «автоматичну люстрацію», визначену законом, максимально об'єктивною, яка повністю усуває суб'єктивний фактор та упереджені стосовно чиновників українські суди з процесу люстрації.[41]